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La OMC y la gobernanza del sistema de comercio internacional

Cómo conciliar flexibilidad y previsibilidad en los acuerdos comerciales internacionales

Entre octubre y noviembre se llevará a cabo un Ciclo de Sesiones sobre la OMC y su contribución a la gobernanza del sistema del comercio internacional en el marco de la realización de la XI Conferencia Ministerial de la OMC (MC11) que tendrá lugar en el mes de diciembre en Buenos Aires.

Este ciclo organizado por el Instituto para la Integración de América Latina (INTAL) del Sector de Integración y Comercio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), CAF-Banco de Desarrollo de América Latina, el Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC y el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI) busca realizar un aporte a la agenda actual del comercio internacional, que en palabras del Director del INTAL-BID, Gustavo Beliz, es “una agenda que se presenta como atractiva, compleja y desafiante”.

Adalberto Rodriguez Giavarini, presidente del CARI, destacó la importancia de contribuir, a través de estos talleres, a difundir la relevancia de la MC11 y del Sistema Multilateral de Comercio (SMC). Por su parte, Andrés Rugeles, representante en Argentina de CAF, apuntó a la necesidad de “sensibilizar a la opinión pública argentina sobre los temas a discutir en agenda”.

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Este primer taller de trabajo estuvo estructurado en torno a las exposiciones de tres reconocidos expertos internacionales en la materia y al debate posterior en el que también participaron importantes académicos, hacedores de política, periodistas y el sector empresarial (Ver al final de la nota). El tema central de la discusión fue la necesidad de lograr un relativo equilibrio entre flexibilidad en las reglas (para cubrir situaciones imprevistas) y previsibilidad en el SMC, demandas en apariencia contrapuestas.

Felix Peña, director del Instituto de Comercio Internacional del ICBC, dio inicio al debate a través de una serie de preguntas disparadoras de cara a la MC11: ¿cuál es la importancia práctica de un SMC orientado por reglas? ¿qué importancia tiene el principio de no discriminación? ¿cuál es la importancia de las válvulas de escape? ¿cómo lograr un sistema equilibrado entre flexibilidad y previsibilidad?

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 Un SMC orientado por reglas

Al evaluar la importancia del SMC, Guillermo Valles Galmes, ex Vice Canciller del Uruguay, destacó la necesidad de reconocer y reafirmar en la MC11 la importancia del comercio que, si bien no es condición suficiente, es condición necesaria para el crecimiento y el desarrollo.

A la vez, recalcó que, buena parte de la insatisfacción con el SMC se vincula a la expectativa sobre las políticas comerciales en economías abiertas y de mercado, sin tener en cuenta que hay aspectos que no pueden abordarse a partir de las mismas. En particular, son necesarias otras políticas complementarias a nivel doméstico, por ejemplo, para mejorar la infraestructura o garantizar la competencia. Estas críticas obvian que el rol fundamental de la OMC es la preservación de las normas de gobernanza del comercio internacional.

Coincidentemente, en los últimos años algunos han señalado que el SMC, es decir, la preminencia de las reglas de la OMC no funciona. Sin embargo, la evidencia empírica muestra que dicho sistema lleva años en pie y ha sobreviviendo a contextos muy cambiantes y, en particular, conviviendo con el fuerte despliegue del regionalismo. Por ello, es necesario proteger este sistema no solo en la MC11 de diciembre en Argentina, sino también en la Cumbre del G20.

Resulta clave, a su vez, rescatar la centralidad del principio de Nación Más Favorecida para el SMC. Welber Barral, ex Secretario de Comercio Exterior de Brasil, destacó que su importancia radica en la conveniencia para los países de “pertenecer al club”, evitar la imposición de medidas unilaterales y reducir el free-riding para que todos los países se comprometan con la gobernanza internacional del comercio. Este principio y el Trato Nacional siguen siendo dos estructuras básicas del sistema multilateral que hay que defender en la MC11.

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Válvulas de escape y espacios de política

Krzysztof Pelc, Profesor Asociado de McGill University, destacó la importancia de las cláusulas de escape para que los firmantes de un acuerdo (de comercio, de inversión, medio ambiente, etc.) tengan la posibilidad de suspender las obligaciones, por un tiempo breve, en caso de que se produzcan desajustes, como por ejemplo un aumento repentino y desmedido de las importaciones. Las cláusulas de escape a la vez que generan un costo, en términos de previsibilidad, aportan la fuente de flexibilidad necesaria para que el acuerdo pueda sobrevivir y lograr compromisos mayores.

Barral, agregaba que la existencia de válvulas de escape en un sistema de comercio global basado en reglas tiene la doble ventaja de tener una base de norma, pero a la vez aportar herramientas para responder a las diversas demandas sectoriales y pacificar los poderes locales, un aspecto importante en los países en desarrollo, donde existen lobbies muy poderosos.

Al respecto, Valles destacó la existencia de una amplia experiencia internacional en el uso de los espacios de política disponibles, desde el punto de vista normativo, dentro de la OMC donde se han combinado diversos grados de flexibilidad y reglas: salvaguardias, agua en las tarifas, cláusulas de trato especial y diferenciado para países en vías de desarrollo, medidas compensatorias y antidumping, entre otras.

En suma, las válvulas de escape son importantes porque dan flexibilidad, pero atentan contra la previsibilidad, sin la cual no hay proyecto de largo plazo porque se ve afectado el costo de financiamiento y, con ello, la inversión, los proyectos de infraestructura y el comercio. Entonces el desafío para la arquitectura internacional del SMC es ¿cómo dar flexibilidad con menor incertidumbre?

Desafíos para lograr un equilibrio razonable entre flexibilidad y previsibilidad

Como señalaba Pelc, el equilibrio entre flexibilidad y previsibilidad no es sencillo. En primer lugar, la flexibilidad genera incertidumbre, y esta es costosa. El desafío para el diseño de la arquitectura institucional comercial es que la flexibilidad no termine eliminando la norma. Como diferentes formas de flexibilidad dan lugar a diferentes grados de incertidumbre es necesario pensar la instrumentación de la misma. La válvula de escape debe estar controlada y la fuente de flexibilidad circunscripta para atemperar el impacto imprevisto.

En segundo lugar, se presenta la dificultad de distinguir entre el uso de la válvula de escape por una necesidad legitima de un abuso en su utilización. Al respecto, Valles señalaba una serie de preocupaciones a tener en cuenta en este debate como cuáles son los espacios de política y qué actores deben participar, para qué deben servir exactamente, qué consecuencias deben tener ¿cómo se van a utilizar?

Barral agregó una serie de desafíos adicionales vinculados con la regulación de temas concretos. Primeramente, existe en la actualidad poca previsibilidad y mucha flexibilidad en el comercio de servicios; sin embargo, su creciente importancia en la economía mundial demanda un avance en las reglas de comercio. En segundo lugar, por causa del avance tecnológico y de la inteligencia artificial no se sabe a ciencia cierta hasta dónde puede llegar el impacto en el comercio y cómo debe regularse. Finalmente, las diferencias en cuanto a los valores localestambién son un desafío para los negociadores cuando se van a establecer las reglas del comercio internacional porque lo no permitido en algunas naciones es legal en otras y es difícil regular sobre esta diferencia.

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Algunos consensos de cara a diciembre

Finalmente, producto de los intercambios entre los expositores y participantes del taller, se delinearon una serie de aspectos sobre los que hubo un relativo acuerdo entre los presentes.

En primer lugar, se destacó la necesidad de una agenda realista, reconociendo, al menos en el corto plazo, la dificultad de tratar de profundizar los temas en agenda. El objetivo debe ser salvar el sistema existente y generar un compromiso con el sostenimiento de un SMC orientado por reglas. Al respecto, Valles destacó que, “hay que ser ambiciosos pero juiciosos” con la agenda de Buenos Aires. Al respecto, Pelc señaló la necesidad de “recalibrar las expectativas regulatorias en la MC11 de diciembre”, destacando la importancia de lo simbólico.

En segundo lugar, resulta clave defender el SMC y todo el patrimonio institucional existente como una conquista, como un bien público clave a nivel global, pero de especial importancia para los países más pequeños con menor poder de negociación. La no-norma favorece a los países más grandes que despliegan su poder de negociación. En tal sentido, Barral señaló que un proceso basado en reglas reduce el hard power, fortalece los objetivos de largo plazo y el acceso a la mesa de negociaciones para los países más pequeños. En particular en el corto plazo, es central defender el sistema de solución de controversias, base importante de la previsibilidad del SMC.

Por último, luego de ese primer esfuerzo vinculado con la preservación del sistema de reglas, se puede abordar el desafío de adaptar el sistema a los requerimientos de las nuevas realidades. A partir del reconocimiento de los amplios cambios vinculados con las formas de producir, la centralidad de la tecnología, la presencia de las empresas transnacionales, la relevancia mundial de los países emergentes, etc., también es imperioso tener una agenda futura más ambiciosa, que incorpore temas clave como la inteligencia artificial.

Participaron también del evento: José Antonio Viera Gallo (Embajador de Chile en Argentina); José María Lladós, CARI; Roberto Bouzas, Universidad de San Andrés; Diana Tussie, FLACSO; Adrián Makuc, UNTREF; Ricardo Rozemberg, iDeAS; Cristina Calvo, UBA; Jaime Campos, titular de AEA; entre otros.

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Welber Barral, ex Secretario de Comercio Exterior, Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior (MDIC), Brasil.

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Guillermo Valles Galmes, ex Vice Canciller de la República Oriental del Uruguay. Ex Embajador de Uruguay ante la OMC y los organismos internacionales en Ginebra.

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Krysztof Pelc, Profesor Asociado, McGill University, Departmento de Ciencias Políticas.

CORTESÍA DE BID INTAL

 

 

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